Artykuł prof. dr hab. Marka Szewczyka

Prof. dr hab. Marek Szewczyk

 

Ryzyka związane z planowaniem przestrzennym

oraz możliwości ich ubezpieczania

 

Począwszy od ogłoszenia w Dzienniku Ustaw ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co nastąpiło w dniu 25 sierpnia 1994r. dla osób funkcjonujących w samorządzie gminnym stało się jasne, że korzystanie z władztwa planistycznego, w które na mocy art. 4 wspomnianej ustawy zostały wyposażone gminy, nie może odbywać się na takich samych zasadach, jak w czasach PRL, a więc bez liczenia się z konsekwencjami finansowymi, jakie rodzą decyzje planistyczne, podejmowane przez gminy. Świadomość powyższego faktu wyraziła się w tym, że prawie wszystkie samorządy gminne podjęły wówczas próby uchwalenia planów miejscowych w okresie vacatio legis nowej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc można powiedzieć, że na ostatnią chwilę. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym zastępowała pochodzącą jeszcze z czasów Polski Ludowej ustawę z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r. Nr poz. 99 ze zm.), która nie zawierała żadnych przepisów określających konsekwencje finansowe podejmowania przez władze gmin rozstrzygnięć planistycznych. Uchwalenie w okresie vacatio legis ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym obliczone było na zablokowanie stosowania przepisów rozdziału trzeciego ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym o skutkach finansowych uchwalania planów miejscowych.

  Z biegiem czasu okazało się jednak, że przy całej niechęci władz gmin do uchwalania planów miejscowych, po ponad 20 latach od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, niespełna 30 % powierzchni kraju zostało jednak objętych planami miejscowymi uchwalonymi na nowych zasadach, a więc w warunkach konieczności respektowania przez samorząd gminny konsekwencji z jednej strony doprowadzenia – przez uchwalenia planu miejscowego – do wywłaszczenia planistycznego albo do deliktu planistycznego, czy wywłaszczenia podziałowego, a z drugiej strony – do uzyskania renty planistycznej, którą należy się z gminą podzielić w formie opłaty planistycznej[1].

W grudniu 2013r. w Trybunale Konstytucyjnym odbyła się konferencja naukowa pt. „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne w Polsce. Diagnoza i propozycje zmian[2]. W referatach wygłoszonych w jej trakcie dominowała problematyka skutków finansowych, jakie dla gmin mogą wynikać z posługiwania się, zwłaszcza nieumiejętnego, prawnymi instrumentami planowania przestrzennego, a w szczególności z uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podczas konferencji tej przytoczone zostały zatrważające dane dotyczące z jednej strony nieprawidłowości w zakresie korzystania przez gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, a z drugiej: zadłużenia gmin – jako podmiotu sektora finansów publicznych – z tytułu roszczeń wysuwanych pod ich adresem w związku ze szkodami będącymi rezultatem w szczególności, choć nie tylko, tzw. wywłaszczeń planistycznych[3], wywłaszczeń podziałowych[4] oraz deliktów planistycznych[5]. Gdy chodzi o nieprawidłowości w zakresie korzystania przez gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, to sprowadzały się one przede wszystkim do podejmowania decyzji planistycznych, zwłaszcza o przeznaczaniu nowych terenów pod zabudowę , ale także na wprowadzaniu zakazów zabudowy bez uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju, a więc bez liczenia się z rzeczywistymi potrzebami w tym zakresie. Jeden z autorów referatów wygłoszonych podczas tej konferencji sformułował tezę, według której w Polsce stworzono rezerwę terenów pod zabudowę dla całej Europy. Według A. Kowalewskiego na terenach przeznaczonyc w planach miejscowych pod zabudowę mieszkaniową oraz przewidzianych w studiach uwarunkowań I kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin pod zabudowę mogłoby zamieszkać ok 300mln ludzi[6]. Być może było w tym stwierdzeniu nieco przesady. Jednakże w załączniku do „Raportu o ekonomicznych stratach I społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce” podano, że biorąc pod uwagę wyłącznie tereny objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i: „Przyjmując wskaźniki chłonności na poziomie 200 osób na 1 ha (zabudowa wielorodzinna) oraz 40 osób na 1 ha (zabudowa jednorodzinna), otrzymujemy łączną wartość chłonności na poziomie 43,2 mln osób oraz 45,5 mln osób z doliczeniem 5,0% powierzchni planów, dla których nie ma danych o udziale dopuszczalnej powierzchni mieszkaniowej[7].

Gdy chodzi natomiast o zadłużenie gmin związane z roszczeniami finansowymi będącymi rezultatem przede wszystkim, choć nie tylko, uchwalania planów miejscowych w trakcie wspomnianej konferencji padło kilka istotnych stwierdzeń. Po pierwsze, że zadłużenie z tytułu wywłaszczeń planistycznych, wywłaszczeń podziałowych, czy deliktów planistycznych, nie jest wliczane do globalnego zadłużenia sektora finansów publicznych. Po drugie, że nie jest ono uwzględniane także przy ustalaniu stanu zadłużenia poszczególnych gmin, które nie powinno przekraczać 60% rocznych dochodów, a w wielu gminach w Polsce przekracza, i to znacznie. Według danych dostępnych w internecie w gminie Piaseczno zobowiązania finansowe związane z koniecznością samego wykupu gruntów pod zaplanowane drogi przekraczają 3-krotnie roczne dochody budżetu tej gminy. W gminie Lesznowola zobowiązania te przekraczają 10-krotnie roczne dochody budżetu tej gminy[8].

 Po trzecie, że gdyby wspomniane zadłużenie zostało uwzględnione w globalnym zadłużeniu sektora finansów publicznych, to wówczas okazałoby się, że zadłużenie sektora finansów publicznych w Polsce jest nie tylko w liczbach bezwzględnych, ale także proporcjonalnie większe, niż zadłużenie Grecji. Zdaniem cytowanego już A. Kowalewskiego „Zobowiązania finansowe państwa generowane przez plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, są obecnie szacowane przez ekspertów na 130 miliardów zł i stale rosną.[9].

Nic więc dziwnego, że od kilku lat trwają prace nad zmianą prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego w kierunku umożliwiającym zapobieganie z jednej strony chaosowi i rozlewaniu się zabudowy, a z drugiej powiększaniu się zadłużenia gmin z tytułu podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Wspomniane prace prowadzone były i są wielotorowo. Z jednej strony bowiem we wrześniu 2012r. Rada Ministrów powołała w drodze rozporządzenia Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego, która przygotowała dostępny w Internecie projekt Kodeksu urbanistyczno-budowlanego[10]. Z drugiej natomiast ustawodawca, w drodze polityki „małych kroków”, dokonuje co po chwilę nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa budowlanego, najczęściej przy okazji wprowadzania innych regulacji prawnych. W począwszy od 2010r. nowelizacji takich było kilkanaście. Jedna z ostatnich takich nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarta została w ustawie z dnia 9 października 2015r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015, poz. 1777), określanej dalej jako ustawa o rewitalizacji.

Na mocy ustawy o rewitalizacji do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm.), określanej dalej jako “Upzp”,  wprowadzono cały szereg zmian, których celem jest – najogólniej mówiąc – uniemożliwienie organom gmin podejmowania aktów planowania przestrzennego w sposób nieodpowiedzialny, sprawienie aby ich podejmowanie nie przypominało już więcej koncertu życzeń, lecz by opierało się na ustawowo określonych racjonalnych przesłankach. W tym celu w Upzp wyartykułowany został expressis verbis wymóg ważenia – zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności – interesów publicznych i prywatnych podczas decydowania o przeznaczeniu terenów na określone cele oraz ustalania potencjalnego sposobu ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 3 Upzp). W tym miejscu wspomnieć wypada, że wymóg ten nie jest żadnym novum. Już bowiem od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc od dnia 1 stycznia 1995r. ustawodawca poddał ochronie cały katalog wartości wysoko cenionych, wśród których jedne konkurowały z innymi. W szczególności poddane wówczas ochronie prawo własności z zasady pozostawało w opozycji z większością wartości wysoko cenionych wymienionych w art. 1 tak Upzp, jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ale nie tylko: także realizacja celów publicznych mogła i może pozostawać w opozycji względem np. wymagań ochrony środowiska, czy zabytków[11]. Wymóg ważenia interesów nie jest więc niczym nowym. Nowością jest jedynie wyartykułowanie tego wymogu przez ustawodawcę.

 Temu samemu celowi, a więc wymuszaniu podejmowania racjonalnych decyzji planistycznych, ma służyć wprowadzenie obowiązku sporządzania uwzględniania analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, (art. 1 ust. 3 oraz ar. 10 ust .1 pkt 7 lit. a) Upzp), prognoz demograficznych (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit b) Upzp) szacowania możliwości finansowych gmin w zakresie możliwości finansowania budowy infrastruktury społecznej i technicznej (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit c Upzp) oraz sporządzania bilansu terenów (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit d Upzp), a następnie ich uwzględniania, a więc respektowania przy sporządzaniu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.

Tak samo postrzegać należy cel wprowadzenia ustawowego wymogu określania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 2 pkt 1 Upzp). W art. 10 ust. 5 – 7 Upzp ustawodawca szczegółowo określił, w jaki sposób należy dokonywać bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Zachodzi jednak pytanie: czy powyższe nowe wymogi dotyczące sporządzania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchronią gminy przed ryzykiem nieoczekiwanych roszczeń odszkodowawczych tytułu wywłaszczeń planistycznych, wywłaszczeń podziałowych, deliktów planistycznych oraz innych szkód powodowanych podejmowaniem rozstrzygnięć związanych z prowadzeniem przez gminy gospodarki przestrzennej ? Można mieć uzasadnioną wątpliwość. Z tego względu w przezornej Wielkopolsce jeszcze w ubiegłym roku zrodziła się inicjatywa powołania instytucji zajmującej się ubezpieczaniem tego rodzaju ryzyk planistycznych. W grudniu ubiegłego roku, podczas dorocznego spotkania „Klubu wójta (burmistrza, prezydenta miasta)”, organizowanego przez Wielkopolski Ośrodek Kształcenia i Studiów Samorządowych w Poznaniu przedstawiony został przez spółkę „Bezpieczne Planowanie Przestrzenne” projekt ubezpieczania tych ryzyk. Powyższa inicjatywa jest w trakcie realizacji. Okazało się, że liczne gminy są zainteresowane tym przedsięwzięciem.

Należy jednak zaznaczyć, że inicjatywa ta nie ma na celu, albowiem mieć nie może, całkowitego zdjęcia z gmin (ewentualnie także powiatów oraz samorządów województw) odpowiedzialności za skutki wywłaszczeń planistycznych, podziałowych, czy deliktów planistycznych oraz innych ingerencji w prawo własności nieruchomości. Odpowiedzialność za skutki tego rodzaju działań spoczywa – z woli ustawodawcy, wyrażonej m.in. w art. 36 Upzp, czy w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – na jednostkach samorządu terytorialnego. Proponowane ubezpieczenie wspomnianych ryzyk może natomiast obejmować jedynie przypadki „niedoszacowania” tych ryzyk. Propozycja ubezpieczenia dotyczy więc jedynie ubezpieczenia ewentualności zasądzenia gminy (czy także ewentualnie powiatu, albo samorządu województwa) na wyższe odszkodowanie od prognozowanego, np. w ramach prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, o której mowa w art. 17 pkt 5 Upzp. Projekt ten objęty został ochroną z mocy ustawy z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006r. Nr 90, poz. 631 ze zm.).

Podkreślenia wymaga, że jest to pierwsza w Polsce inicjatywa tego rodzaju. Podobne inicjatywy funkcjonują jednak z powodzeniem w innych krajach, w tym także u naszych zachodnich Sąsiadów.

Przypisy

[1] Szerzej na ten temat M. Gdesz, Wywłaszczenie planistyczne jako forma faktycznego wywłaszczenia, Skutki finansowe planowania przestrzennego – konsekwencje dla rozwoju, Poznań, grudzień 2013; por. także M. Szewczyk, w: M. Szewczyk, w: Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 166 – 190;

[2] Trybunal.gov.pl, data dostępu z dnia 14 kwietnia 2016r.

 [3] Pod tym pojęciem rozumie się w szczególności wprowadzanie zakazów zabudowy oraz przeznaczanie gruntów prywatnych na cele publiczne. Wywłaszczenie planistyczne jest rodzajem tzw. wywłaszczenia faktycznego, polegającego na ugodzeniu w istotę prawa własności, bez formalnego odejmowania własności. Szerzej na ten temat M. Szewczyk, w: Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 166 i n.; por. także M. Gdesz, Op.cit.

[4]  Pod tym pojęciem rozumie się przejście z mocy samego prawa – na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – działki gruntu wydzielonej pod pas drogowy drogi publicznej: albo na podstawie planu miejscowego, albo na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Szerzej na ten temat M. Szewczyk, Op. cit., s. 383 i n.

 [5] Pod tym pojęciem rozumie się doprowadzenie do deprecjacji wartości nieruchomości na skutek uchwalenia, czy zmiany planu miejscowego. Szerzej na ten temat M. Szewczyk, Op. cit., s. 178 i n.

 [6] A. Kowalewski, Koszty chaosu urbanistycznego, data dostępu 14 kwietnia 2016r.

 [7] Podaję za „Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce” z 2012r, pte.pl/pliki2/12/raport ekonomiczny, data dostępu 14 kwietnia 2016r.

[8] Podaję za: A. Buczyński, Finanse w urbanizacji, data dostępu 14 kwietnia 2016r.

 [9] A. Kowalewski, Op. cit.

 [10] Projekt kodeksu urbanistyczno-budowlanego dostępny w Internecie pod adresem: archiwalny wykaz prac legislacyjnych  i programowych Rady Ministrów z okresu od 1 września 2011 do 4 grudnia 2015, bip, kprm.gov.pl.

 [11] M. Szewczyk, Prawne narzędzia sterowania rozwojem przestrzennym, w: J. Parysek (red.) Rozwój lokalny i lokalna gospodarka przestrzenna, Poznań 1996, s. 47 i n.